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以法治思维和法治方式落实立案登记制
作者:薛峰  发布时间:2015-04-22 10:31:57 打印 字号: | |
  编者按:党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出,改革法院案件受理制度,变立案审查制为立案登记制,对人民法院依法应该受理的案件,做到有案必立、有诉必理,保障当事人诉权。本文作者认为,立案登记制是在全面推进依法治国进程中提出的,法治思维和法治方式是依法治国应有之意,只有运用法治思维和法治方式正确认识立案登记制,才能保证发挥立案登记制作用,彻底解决立案难的问题。

  党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)明确指出,改革法院案件受理制度,变立案审查制为立案登记制,对人民法院依法应该受理的案件,做到有案必立、有诉必理,保障当事人诉权。随后,修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》均明确规定实行立案登记制。

  笔者认为,立案登记制是在“登记”语义基础上增加程序性审查之意。这种审查侧重于从形式上审查诉讼要素,即作为诉的主体的原告与被告、体现诉的客体的诉讼请求和作为诉的原因出现的案件事实和理由等要素是否明确具体。只要形式上具备诉讼要素,法院就应登记立案。

  立案登记制是为了解决现实中存在的立案难问题而提出的。立案难主要是指当事人提起的民事诉讼、行政诉讼和刑事自诉以及执行申请难以获得法院立案受理,难以进入审理或执行程序。据统计,2013年行政诉讼案件立案数在近几年连续下降的情况下又比2012年下降5%。北京市人大内务司法委员会发布的调研报告显示,近三年北京市行政案件立案率连续下降,平均立案率仅为30%左右。立案难主要表现在:第一,立不上案。包括属于法院主管范围的纠纷,难以被法院受理;法律规定界限模糊,难以被法院受理等情况;第二,立案拖沓。对于当事人提起的诉讼,受理案件时间长,手续繁杂,等待时间长;第三,在立案阶段,需要当事人或代理人往返的次数太多。

  立案登记制是在全面推进依法治国进程中提出的,法治思维和法治方式是依法治国应有之意,只有运用法治思维和法治方式正确认识立案登记制,才能保证发挥立案登记制作用,彻底解决立案难的问题。

  一、充分认识立案登记制对全面推进依法治国重大意义

  《决定》指明了全面推进依法治国的总目标是在中国共产党的领导下,建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家。“法治体系”的提出标志着中国特色社会主义法律体系形成后,传统意义上以法律体系为载体的静态法治正在向以法治体系为载体的动态法治转变,法律上抽象的权利正在向现实生活中具体的实体权利和诉权转变。立案工作看似是司法工作的一小部分,但却处于“一夫把关万夫莫开”的重要位置,直接影响公民行使诉权。诉权是请求法院行使司法权保护权益和解决纠纷的一种宪法权利。依法治国首先是依宪治国,是保护公民的宪法权利。立案直接影响着人民群众通过行使诉权维护实体权利,不仅关系到公民权利保障法治化和公民权利救济渠道及方式,而且关系到法院对宪法的态度,关系到以审判为中心的诉讼制度改革,是法院在审理具体案件中体现依法治国和法治思维的第一步,更关系到人民群众对法治的信仰。

  《决定》指出,全面推进依法治国,建设法治中国。要自觉提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力;引导全民自觉守法、解决问题靠法,让遇事找法成为常态。形成法治思维,使法治成为信仰、成为不可动摇的规则乃是国家治理领域一场深刻的思维革命。法治国家的首要之意在于信仰法治。如果产生争议、需要明断是非或者权益受到侵害、寻求司法救济时,说理之处难寻,公众则难以相信法治。立案内容涉及政治、经济、文化、社会等方方面面,宏观层面,涉及全面建成小康社会、全面深化改革和全面推进依法治国等大局;中观层面,涉及司法改革、法院定位、司法公信力和社会矛盾化解中的诉讼与非诉讼方式的分工与对接;微观层面,涉及审判、执行和审判管理、审判权运行及立案庭自身的地位等等。可见,立案工作事关全面推进依法治国的大局。正因为此,《决定》明确地以立案登记制度作为解决立案难的法治方式。

  目前,立案难不仅仅是法院问题的反映,更是社会问题在法院立案工作中的集中反映,仅法院自身难以从制度层面长久解决立案难问题。《决定》有关立案登记制的内容,体现了党充分运用法治思维和法治方式解决社会矛盾纠纷、畅通矛盾纠纷化解渠道、发挥法院在国家治理体系中作用的理念和决心。小康社会是和谐的法治社会。小康社会的建成和深化改革的成功都离不开法治,离不开法院依法对权利的保护、对权力的约束和对违法犯罪行为的惩罚。而法院作用的发挥在一定程度上取决于立案登记制作用的发挥。根据十八届四中全会的精神,应该运用法治思维和法治方式从完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系和完善的党内法规体系等方面入手,系统地研究解决立案登记制实施中遇到的各种问题。

  二、以法治思维和法治方式落实立案登记制,破解立案难

  1.以法治思维和法治方式定位立案工作。有权利必有救济,维权才能维稳,是解决立案难的出发点。诉权是宪法意义上的救济权,法院承担着保护诉权的义务和职责,不得非法拒绝审判。《决定》中有关立案登记制的内容是依法治国对立案工作的要求,是在司法实践中对宪法保护权利的具体体现。立案的重要性不亚于审判和执行,但立案权并没有真正独立起来,立案权实际上弱于审判权和执行权。在实施立案登记制过程中,应以法治思维重新定位立案、审判和执行工作,即立案工作侧重于保护当事人诉权,审判工作侧重于保护当事人的实体权益和诉讼权利,执行工作侧重于实现当事人的实体权益。在司法工作中,形成各有侧重的三个不同中心,分工协作,互相配合,才能保证贯彻实施法治意义上的立案、审判和执行分立。应当明确立案工作和审判、执行的任务范围,消减本不应由立案工作承担的各种额外责任和事务,对于经过审理和实质审查才能处理的当事人诉求一律由审判和执行处理。让当事人有地说话、有处讲理,切实保护当事人诉权。否则,即使在立案登记制度下,也会制造出立案难。例如,在非法治思维指导下,可能利用语言文字表述的局限性,将《决定》的上述内容曲解为法院应该受理的案件才能进行登记,进而提高立案门槛。又如,利用法律解释方法,将新近通过的《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》中有关行政案件诉权和立案的内容曲解为法院仅受理修改后行政诉讼法第十二条规定的十二项行政纠纷,进而缩小行政案件的受案范围。

  2.以法治思维和法治方式落实立案登记制。根据我国现行法律规定,对于符合起诉条件的民事、行政和刑事自诉案件,法院应予立案。现行法律中,并没有实行立案审查制的明确规定。2015年2月4日公布并实施的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》明确规定了实行民事立案登记制。对于行政纠纷的立案,修改后的行政诉讼法明确规定了实行立案登记制,立案部门需要严格依法办事,对于依法应该受理的案件,做到有案必立、有诉必理,保障当事人诉权。具体来说,立案部门仅从形式上审查原告的起诉有无明确的被告、有无具体的诉讼请求和事实根据,以及是否属受案法院管辖。如具备上述条件,法院应予登记立案。至于原告是否是实体权利人和被告是否是实体义务人、诉讼请求有无根据、原因事实是否真实充分等实体问题,必须经过法庭审理才能判定。

  在保证当事人诉权的同时,为了提供高效、便捷立案服务,以彻底解决立案难题,有必要区分立案工作中的事务性工作和登记性工作。区分这两种工作,可以实现以下效果:第一,减少当事人的立案时间。将事务性工作和对接性工作从立案窗口剥离并前移,由司法辅助人员在立案窗口之前针对不同业务主动释明和指导,保证当事人到窗口时符合登记的形式要件,进而减少当事人的立案时间;第二,提高登记效率。将实际登记工作交给立案窗口,缩减立案窗口的工作,提高立案登记的效率;第三,尽早在事务性工作中发现敏感案件,提前给立案法官提示,增加敏感案件的研究处理时间,更好地解决纠纷;第四,负责事务性工作的人员可以在处理事务性工作的同时向当事人介绍多元化纠纷解决机制,力争将纠纷化解于诉前。

  3.以法治思维和法治方式应对立案新常态。实行立案登记制后,法院审判任务将会增加,必须正确看待和应对立案登记制引发的案件数量变动。有观点认为,实行立案登记制,将导致大量纠纷涌入法院,审判不堪重负。这种观点有一定道理。笔者认为,对于实行立案登记制后可能出现的案件数量增长的态势,要有正确的认识,即建立在调查研究社会化解纠纷情况基础上的认识。据对北京市1739名人员的调查,其中69%的被访者从未打过官司。在解决纠纷首选方式的排序中,77.7%的答案首选非诉讼途径解决纠纷。其中,66.3%的答案首选采用人民调解的方式解决纠纷。只有22.1%的答案首选诉讼解决纠纷。可见,公众并不热衷于通过诉讼解决纠纷。登记制后,短时间内案件数量可能上升较快,但长久来看不一定似洪水猛兽。与此同时,必须充分发挥司法的一般预防和个案解决的功能,让每一起审判都能实现举一反三的辐射力,让大量纠纷当事人量体裁衣般地参照已有判决通过非诉讼方式解决纠纷。另外,从法治思维和法治方式来看,解决“案多人少”问题的合法途径应该是国家提供更多的司法资源和解决纠纷的途径,将各类社会纠纷纳入诉讼和非诉解决的渠道,依法有序地进行解决,而不是人为地将纠纷堵在法院之外,任由其蔓延。

  三、落实立案登记制必须处理好的几个问题

  1.落实立案登记制度,必须处理好几组关系。一是大局与局部的关系。当下,全面建成小康社会、全面深化改革和全面推进依法治国是大局,各地区、部门的利益是局部。必须纠正将地区、部门利益和发展作为大局的不正确观点和方法。二是社会纠纷总量和审判任务的关系。充分发挥全社会的纠纷化解机制、诉调对接机制等的作用,分流司法的压力,保证立案登记制度的实施。三是司法规律、审判任务与司法改革的关系。司法改革应以审判任务为依据,遵循司法规律进行。

  2.在司法改革中,必须充分尊重司法规律,调动法院整体资源研究立案问题。新一轮司法改革必须立足当下中国国情。在研究立案工作中,不能就事论事、就立案论立案,而是必须统筹兼顾,调动法院整体资源研究立案问题。目前,通常的做法是,解决某个系统的问题就在该系统研究。例如,解决立案难的问题,就在法院立案系统研究。这一做法固然不错,但却违背了马克思主义哲学普遍联系的观点,其结论和做法往往浮于表面,不能从根本上解决问题。

  3.正确处理重大、敏感纠纷的立案工作。实践中,在一些地方的法院,对于重大、敏感纠纷的立案工作,往往根据案件是否能顺利审结、审理的社会效果等多种因素决定是否立案,这种做法确实在一定程度上避免了法院因审理重大、敏感案件而陷入尴尬境地,但其不符合法治思维和法治方式。在依法治国背景下,法治思维和法治方式要求缩小重大、敏感案件范围。对于重大、敏感案件,法院在法律许可的范围内继续采取慎重的态度,依靠各方力量,平衡保护当事人的实体权益与诉权。依法立案后,通过公开、公正的审理,解决重大、敏感案件,“倒逼”制造这类案件的地区、部门从源头上依法办事,从而通过将作为救济末端的司法“围堵性预防”转变为依法行政的“源头性预防”,推动实现依法治国。

  4.杜绝绩效考核、部门利益等思维方式对立案登记制的影响。近年来,随着改革的不断深入,法院管理越来越符合司法规律,但是长时间非法治思维和法治方式的后遗症仍然时有反复。盲目追求结案率、年底立案关门等传统的管理方式在某些地方仍然存在。司法是解决社会矛盾的最后一道途径,如堵塞这一渠道,该立案的不立,势必把矛盾推向社会,影响社会稳定。相反,对应当立案的纠纷依法受理,经法庭审理,作出公正判决,即使败诉,也使当事人知道败诉的原因,有利于服判息诉。近年来,最高人民法院已明确取消了一些不合理的考核制度,无疑,这将有利于实施立案登记制。

  (作者系北京市东城区人民法院副院长)
责任编辑:孙莹